O presidente é refém do Congresso? Explicando por que o Legislativo ganhou poder no processo orçamentário

O que explica as mudanças recentes no padrão de relações Executivo-Legislativo? Tratei do assunto aqui e aqui. Sim, o "equilíbrio de presidente forte" que vigeu até o governo Dilma está sob forte tensão. A mudança decorre de alterações tais como a impositividade do orçamento (PECs 86/2015 e 100/2019), a criação do fundo de campanha, as limitações às medidas provisórias (EC 32), e a centralização das casas legislativas pós-pandemia (fortalecendo lideranças congressuais em detrimento das partidárias).

E também fatores contextuais que levaram às alterações citadas: crises econômicas, escândalos, declínio da popularidade presidencial, situação fiscal crítica e redução do tamanho do partido do presidente e de sua base congressual, além do novo protagonismo do STF (ora em aliança —como no atual momento— ou em oposição ao executivo).

O estilo de gerenciamento da coalizão de governo —que gira em torno da distribuição do portfólio ministerial e das emendas orçamentárias— também importa e afeta a probabilidade do executivo aprovar sua agenda, inclusive para o orçamento. A má gerência é debilitante.

A grande mudança ocorreu no peso relativo dos ministérios e emendas. Sob Lula 3, a alocação de pastas ministeriais exibe padrão conhecido de desproporcionalidade dos governos petistas. E o presidente da Câmara continua a ser o protagonista, processo que teve início na hiperdelegação praticada por Bolsonaro, um weak strong man. Ministérios e emendas são substitutos: mais ministérios implicam em menos emendas. Mas a inexistência de base formal sob Bolsonaro (ou base coesa sob Lula), levou à hipertrofia das emendas em processo comandado pelas lideranças congressuais.

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